國務院辦公廳關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施
投融資體制機制的指導意見
國辦發(fā)〔2017〕17號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
農(nóng)村基礎設施是社會主義新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。近年來，我國農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、供電、電信等基礎設施建設步伐不斷加快，生產(chǎn)生活條件逐步改善，但由于歷史欠賬較多、資金投入不足、融資渠道不暢等原因，農(nóng)村基礎設施總體上仍比較薄弱，與全面建成小康社會的要求還有較大差距。為創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制，加快農(nóng)村基礎設施建設步伐，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以加快補齊農(nóng)村基礎設施短板、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標，以創(chuàng)新投融資體制機制為突破口，明確各級政府事權和投入責任，拓寬投融資渠道，優(yōu)化投融資模式，加大建設投入，完善管護機制，全面提高農(nóng)村基礎設施建設和管理水平。
(二)基本原則。政府主導、社會參與。明確農(nóng)村基礎設施的公共產(chǎn)品定位，強化政府投入和主導責任，加強城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃，加大政策支持力度。破除體制機制障礙，引導和鼓勵社會資本投向農(nóng)村基礎設施領域，提高建設和管護市場化、專業(yè)化程度。
農(nóng)民受益、民主決策。發(fā)揮農(nóng)民作為農(nóng)村基礎設施直接受益主體的作用，引導農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織積極參與項目建設和管理，推動決策民主化，保障農(nóng)民知情權、參與權和監(jiān)督權。
因地制宜、分類施策。充分發(fā)揮地方政府和投資主體的積極性，探索適合不同地區(qū)、不同基礎設施特點的投融資機制。兼顧公平與效率，實施差別化投融資政策，加大對貧困地區(qū)的支持力度。
建管并重、統(tǒng)籌推進。堅持先建機制、后建工程，合理確定農(nóng)村基礎設施投融資模式和運行方式。推進投融資體制機制創(chuàng)新與建設管護機制創(chuàng)新、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革等有機結合，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
(三)主要目標。到2020年，主體多元、充滿活力的投融資體制基本形成，市場運作、專業(yè)高效的建管機制逐步建立，城鄉(xiāng)基礎設施建設管理一體化水平明顯提高，農(nóng)村基礎設施條件明顯改善，美麗宜居鄉(xiāng)村建設取得明顯進展，廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的獲得感進一步增強。
二、構建多元化投融資新格局，健全投入長效機制
(四)健全分級分類投入體制。明確各級政府事權和投入責任，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、縣級負責的農(nóng)村基礎設施投入體系。對農(nóng)村道路等沒有收益的基礎設施，建設投入以政府為主，鼓勵社會資本和農(nóng)民參與。對農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農(nóng)民投入。對農(nóng)村供電、電信等以經(jīng)營性為主的基礎設施，建設投入以企業(yè)為主，政府對貧困地區(qū)和重點區(qū)域給予補助。(國家發(fā)展改革委、財政部牽頭負責)
(五)完善財政投入穩(wěn)定增長機制。優(yōu)先保障財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，相應支出列入各級財政預算，堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為國家固定資產(chǎn)投資的重點領域，確保力度不減弱、總量有增加。統(tǒng)籌政府土地出讓收益等各類資金，支持農(nóng)村基礎設施建設。支持地方政府以規(guī)劃為依據(jù)，整合不同渠道下達但建設內(nèi)容相近的資金，形成合力。(財政部、國家發(fā)展改革委牽頭負責)
(六)創(chuàng)新政府投資支持方式。發(fā)揮政府投資的引導和撬動作用，采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補、無償提供建筑材料等多種方式支持農(nóng)村基礎設施建設。鼓勵地方政府和社會資本設立農(nóng)村基礎設施建設投資基金。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，推動地方融資平臺轉型改制和市場化融資，重點向農(nóng)村基礎設施建設傾斜。允許地方政府發(fā)行一般債券支持農(nóng)村道路建設，發(fā)行專項債券支持農(nóng)村供水、污水垃圾處理設施建設，探索發(fā)行縣級農(nóng)村基礎設施建設項目集合債。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于農(nóng)村供電、電信設施建設。鼓勵地方政府通過財政撥款、特許或委托經(jīng)營等渠道籌措資金，設立不向社會征收的政府性農(nóng)村基礎設施維修養(yǎng)護基金。鼓勵有條件的地區(qū)將農(nóng)村基礎設施與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設，實現(xiàn)相互促進、互利共贏。(國家發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等負責)
(七)建立政府和社會資本合作機制。支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導社會資本投向農(nóng)村基礎設施領域。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務，創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施建設和運營模式。支持地方政府將農(nóng)村基礎設施項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理投資回報。對農(nóng)村基礎設施項目在用電、用地等方面優(yōu)先保障。(國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家能源局等負責)
(八)充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性。尊重農(nóng)民主體地位，加強宣傳教育，發(fā)揮其在農(nóng)村基礎設施決策、投入、建設、管護等方面作用。完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額，加大財政獎補力度。鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎設施建設。推行農(nóng)村基礎設施建設項目公示制度，發(fā)揮村民理事會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等監(jiān)督作用。(農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局、民政部、住房城鄉(xiāng)建設部等負責)
(九)加大金融支持力度。政策性銀行和開發(fā)性金融機構要結合各自職能定位和業(yè)務范圍，強化對農(nóng)村基礎設施建設的支持。鼓勵商業(yè)銀行加大農(nóng)村基礎設施信貸投放力度，改善農(nóng)村金融服務。發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行面向三農(nóng)、商業(yè)運作的優(yōu)勢，加大對農(nóng)村基礎設施的支持力度。支持銀行業(yè)金融機構開展收費權、特許經(jīng)營權等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務。完善涉農(nóng)貸款財政獎勵補助政策，支持收益較好、能夠市場化運作的農(nóng)村基礎設施重點項目開展股權和債權融資。建立并規(guī)范發(fā)展融資擔保、保險等多種形式的增信機制，提高各類投資建設主體的融資能力。加快推進農(nóng)村信用體系建設。鼓勵利用國際金融組織和外國政府貸款建設農(nóng)村基礎設施。(人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等負責)
(十)強化國有企業(yè)社會責任。切實發(fā)揮輸配電企業(yè)、基礎電信運營企業(yè)的主體作用，加大對農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、電信設施建設的投入力度。鼓勵其他領域的國有企業(yè)拓展農(nóng)村基礎設施建設業(yè)務，支持中央企業(yè)和地方國有企業(yè)通過幫扶援建等方式參與農(nóng)村基礎設施建設。(國務院國資委、國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局等負責)
(十一)引導社會各界積極援建。鼓勵企業(yè)、社會組織、個人通過捐資捐物、結對幫扶、包村包項目等形式，支持農(nóng)村基礎設施建設和運行管護。引導國內(nèi)外機構、基金會、社會團體和各界人士依托公益捐助平臺，為農(nóng)村基礎設施建設籌資籌物。落實企業(yè)和個人公益性捐贈所得稅稅前扣除政策。進一步推進東西部扶貧協(xié)作，支持貧困地區(qū)農(nóng)村基礎設施建設。(民政部、財政部、稅務總局、國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦等負責)
三、完善建設管護機制，保障工程長期發(fā)揮效益
(十二)完善農(nóng)村公路建設養(yǎng)護機制。將農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護、管理機構運行經(jīng)費及人員基本支出納入一般公共財政預算。推廣“建養(yǎng)一體化”模式，通過政府購買服務等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會資本建設和養(yǎng)護農(nóng)村公路。鼓勵采取出讓公路冠名權、廣告權、相關資源開發(fā)權等方式，籌資建設和養(yǎng)護農(nóng)村公路。結合物價上漲、里程增加、等級提升等因素，合理確定農(nóng)村公路養(yǎng)護資金補助標準。(交通運輸部、財政部、國家發(fā)展改革委等負責)
(十三)加快農(nóng)村供水設施產(chǎn)權制度改革。以政府投入為主興建、規(guī)模較大的農(nóng)村集中供水基礎設施，由縣級人民政府或其授權部門根據(jù)國家有關規(guī)定確定產(chǎn)權歸屬;以政府投入為主興建、規(guī)模較小的農(nóng)村供水基礎設施，資產(chǎn)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民用水合作組織所有;單戶或聯(lián)戶農(nóng)村供水基礎設施，國家補助資金所形成的資產(chǎn)歸受益農(nóng)戶所有;社會資本投資興建的農(nóng)村供水基礎設施，所形成的資產(chǎn)歸投資者所有，或依據(jù)投資者意愿確定產(chǎn)權歸屬。由產(chǎn)權所有者建立管護制度，落實管護責任。鼓勵開展農(nóng)村供水設施產(chǎn)權交易，通過拍賣、租賃、承包、股份合作、委托經(jīng)營等方式將一定期限內(nèi)的管護權、收益權劃歸社會投資者。推進國有供水企業(yè)股份制改造，引入第三方參與運行管理。(水利部、住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部等負責)
(十四)理順農(nóng)村污水垃圾處理管理體制。探索建立農(nóng)村污水垃圾處理統(tǒng)一管理體制，切實解決多頭管理問題。鼓勵實施城鄉(xiāng)生活污水“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”集中處理與農(nóng)村污水“分戶、聯(lián)戶、村組”分散處理相結合的模式，推動農(nóng)村垃圾分類和資源化利用，完善農(nóng)村垃圾“戶分類、村組收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉運、市縣處理”集中處置與“戶分類、村組收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或村)就地處理”分散處置相結合的模式，推廣建立村莊保潔制度。推進建立統(tǒng)一的農(nóng)村人居環(huán)境建設管理信息化平臺，促進相關資源統(tǒng)籌利用。(住房城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部牽頭負責)
(十五)積極推進農(nóng)村電力管理體制改革。加快建立規(guī)范的現(xiàn)代電力企業(yè)制度，鼓勵有條件的地區(qū)開展縣級電網(wǎng)企業(yè)股份制改革試點。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電網(wǎng)投資業(yè)務，賦予投資主體新增配電網(wǎng)的所有權和經(jīng)營權。鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務，通過公私合營模式引入社會資本參與農(nóng)村電網(wǎng)改造升級及運營。支持社會資本投資建設清潔能源項目和分布式電源并網(wǎng)工程。(國家能源局、國家發(fā)展改革委牽頭負責)
(十六)鼓勵農(nóng)村電信設施建設向民間資本開放。創(chuàng)新農(nóng)村電信基礎設施建設項目融資模式，支持民間資本以資本入股、業(yè)務代理、網(wǎng)絡代維等多種形式與基礎電信企業(yè)開展合作，參與農(nóng)村電信基礎設施建設。加快推進東中部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村寬帶接入市場向民間資本開放試點工作，逐步深化試點，鼓勵和引導民間資本開展農(nóng)村寬帶接入網(wǎng)絡建設和業(yè)務運營。(工業(yè)和信息化部牽頭負責)
(十七)改進項目管理和績效評價方式。建立涵蓋需求決策、投資管理、建設運營等全過程、多層次的農(nóng)村基礎設施建設項目綜合評價體系。對具備條件的項目，通過公開招標、邀請招標、定向委托、競爭性談判等多種方式選擇專業(yè)化的第三方機構，參與項目前期論證、招投標、建設監(jiān)理、效益評價等，建立績效考核、監(jiān)督激勵和定期評價機制。(國家發(fā)展改革委、財政部牽頭負責)
四、健全定價機制，激發(fā)投資動力和活力
(十八)合理確定農(nóng)村供水價格。在建立使用者付費制度、促進節(jié)約用水的基礎上，完善農(nóng)村供水水價形成機制。對城市周邊已納入城鎮(zhèn)自來水供應范圍的農(nóng)戶，實行統(tǒng)一的居民階梯水價政策。對實行農(nóng)村集中式供水的，按照補償成本、合理盈利的原則確定水價，實行有償服務、計量收費。地方政府和具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可根據(jù)實際情況對運營單位進行合理補償。通過加強水費征收和運行維護費用補償?shù)却胧Ｕ瞎こ陶＿\行及日常維護。(國家發(fā)展改革委、水利部牽頭負責)
(十九)探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度。鼓勵先行先試，在有條件的地區(qū)實行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，保障運營單位獲得合理收益，綜合考慮污染防治形勢、經(jīng)濟社會承受能力、農(nóng)村居民意愿等因素，合理確定繳費水平和標準，建立財政補貼與農(nóng)戶繳費合理分攤機制。完善農(nóng)村污水垃圾處理費用調(diào)整機制，建立上下游價格調(diào)整聯(lián)動機制，價格調(diào)整不到位時，地方政府和具備條件的村集體可根據(jù)實際情況對運營單位給予合理補償。(住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部等負責)
(二十)完善輸配電價機制。按照“管住中間、放開兩頭”的原則，推進輸配電價改革，嚴格成本審核和監(jiān)管，完善分類定價、階梯電價政策，落實好“兩分錢”農(nóng)網(wǎng)還貸資金政策，研究建立電力普遍服務補償機制，支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。(國家發(fā)展改革委、國家能源局牽頭負責)
(二十一)推進農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡提速降費。加快農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡建設，引導基礎電信企業(yè)公平競爭。指導和推動基礎電信企業(yè)簡化資費結構，切實提高農(nóng)村寬帶上網(wǎng)等業(yè)務的性價比，為農(nóng)村貧困戶提供更加優(yōu)惠的資費方案，為發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”提供有力支撐。(工業(yè)和信息化部牽頭負責)
五、保障措施
(二十二)強化規(guī)劃引導作用。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃，推進縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制，統(tǒng)籌農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、供電、電信等基礎設施建設布局。推動城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸，鼓勵將城市周邊農(nóng)村、規(guī)模較大的中心鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)基礎設施建設規(guī)劃，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護。(住房城鄉(xiāng)建設部牽頭負責)
(二十三)完善相關法律法規(guī)。完善農(nóng)村基礎設施投融資相關法律法規(guī)，依法保護投資者合法權益，維護公平有序的市場投資環(huán)境。推動公路法、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例等相關法律法規(guī)修訂工作，為創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制創(chuàng)造條件。加快修訂相關規(guī)定，適當放寬對農(nóng)村小型基礎設施投資項目管理“四制”要求。(交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、國務院法制辦等負責)
(二十四)落實地方政府責任。地方各級人民政府要把農(nóng)村基礎設施建設管護擺上重要議事日程，統(tǒng)籌本轄區(qū)內(nèi)國有林區(qū)、林場、墾區(qū)等基礎設施建設，積極創(chuàng)新投融資體制機制?？h級人民政府是農(nóng)村基礎設施建設管護的責任主體，要結合本地實際，制定實施意見，確保各項措施落到實處。(各省級人民政府負責)
(二十五)加強部門協(xié)作。國務院各有關部門要根據(jù)本意見，按照職責分工，密切協(xié)作配合，抓緊制定相關配套措施。國家發(fā)展改革委要會同有關部門對意見落實情況進行跟蹤分析和定期評估，并向國務院報告。(國家發(fā)展改革委牽頭負責)
國務院辦公廳
2017年2月6日